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Barun Medicine Institute

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21.06.15 [보도자료] 제2차 공공보건의료 기본계획의 문제점 분석

임지예 2021-06-15 09:27:18 조회수 165

[바른의료연구소 보도자료] 제2차 공공보건의료 기본계획의 문제점 분석


1. 서론


대한민국은 전 세계에서 유사 사례를 찾아보기 힘들 정도로 매우 특이한 보건의료 시스템을 가지고 있다. 매년 발표되는 OECD 보건의료 통계에서도 알 수 있듯이 대한민국은 높은 의료 접근성과 국민들의 건강 수준, 그리고 최고 수준의 의료의 질을 유지하면서도 OECD 평균에 미치지 못하는 의료비를 지출하여 최고의 저비용 고효율 의료 서비스가 가능한 국가이다. 대한민국에 이러한 의료시스템이 가능했던 이유는 최초 의료보험 도입 당시에 관행 수가의 절반 수준에도 미치지 못하는 수가를 책정하고, 이를 장기간 유지함으로써 저수가를 고착화 시켰기 때문이다. 그리고 요양기관 당연지정제를 통해서 공공의료기관뿐만 아니라 민간의료기관까지도 강제로 건강보험의 통제를 받게 하여 전국의 의료기관들을 정부가 좌지우지 할 수 있었기 때문이었다.


하지만 이러한 저수가와 강제지정제를 통한 높은 의료 성과로 인해 정부는 의료 분야에 정부 차원의 추가적인 재정 투입을 고려할 필요성을 느끼지 못하게 되었고, 이는 결국 대한민국 의료에 있어 공공이 차지하는 비중이 10%에도 미치지 못하는 결과로 이어졌다. 결국 대한민국의 믿을 수 없는 의료 성과는 저수가와 강제지정제라는 힘든 상황에서도 어떻게든 의료 서비스를 제공하고, 지속적으로 발전하려고 노력했던 90%이상의 민간의료기관들의 노력의 결과라고 해도 과언이 아니고, 그동안 정부는 이러한 민간의료기관들의 노력에 무임승차 해왔을 뿐이다.


그런데 최근 문재인 케어 등의 포퓰리즘 의료정책이 난무하면서 건강보험 재정 고갈 위기가 증폭되고, 코로나19 사태 등 감염병 위기 상황이 발생하면서 공공의료의 역할에 대한 관심과 요구가 높아졌다. 지금까지 저수가와 강제지정제를 통해서 별다른 노력 없이 무임승차 해왔던 정부로서도 빈약하고 부실하기만 했던 공공의료를 정상화 및 확충하지 않으면 안 되는 상황이 된 것이다. 이에 정부는 공공보건의료에 관한 법률에 근거해 지난 2016년 발표된 제1차 공공보건의료 기본계획에 이어 지난 6월 2일에는 제2차 공공보건의료 기본계획을 발표하였다.


2016년 발표되었던 제1차 공공보건의료 기본계획은 공공의료 부실의 근본 원인을 해결하려는 노력 없이 관치의료를 강화시키고, 불필요한 재정 낭비의 우려만 높은 실효성 없는 내용들로 가득했다. 제1차 공공보건의료 기본계획이 실효성이 없었다는 사실은 통계만 보아도 쉽게 알 수 있다. 보건복지부가 발표한 자료에 따르면, 2015년부터 2019년까지 공공의료가 전체 의료에서 차지하는 비중을 비교해 보았을 때, 공공의료기관 수(5.5% -> 5.1%), 병상 수(9.2% -> 8.9%), 의사인력 수(11.2% -> 10.7%)가 모두 오히려 감소한 결과로 나타났다.


결국 정부가 공공의료를 정상화 및 확충하기 위해 내놓았던 제1차 공공보건의료 기본계획은 완전히 실패했기에 이를 반면교사 삼아서 제2차 공공보건의료 기본계획에는 원인을 제대로 분석하여 보다 개혁적이고, 실효성 높은 내용들이 포함되었어야 한다. 그런데, 바른의료연구소(이하 본 연구소)에서 지난 6월 2일 발표되었던 제2차 공공보건의료 기본계획의 내용을 면밀히 분석해본 결과, 이번 제2차 공공보건의료 기본계획 역시 제1차 기본계획을 거의 답습한 수준에 그치지 않았고, 오히려 정책 추진 시 부작용이 더욱 커질 내용들이 많다는 것을 알 수 있었다. 이에 본 연구소는 제2차 공공보건의료 기본계획이 그대로 추진될 경우 많은 문제점이 파생될 수 있다는 점에 우려를 표하며, 정부에 전향적인 정책 전환을 요구하기 위해 분석 내용을 밝히고자 한다.



2. 정부는 공공보건의료의 개념을 전체 의료 분야로 확대하여 관치의료를 강화하고, 민간의료의 성과마저 빼앗으려 하고 있다.


보건복지부는 제2차 공공보건의료 기본계획을 발표하면서 서두에 공공보건의료를 국가, 지방자치단체 및 보건의료기관이 지역·계층·분야에 관계없이 국민의 보편적인 의료(필수의료) 이용을 보장하고 건강을 보호·증진하는 모든 활동으로 정의하였다. 그리고 이에 대한 예를 든 것이 ①응급·외상·심뇌혈관·암 등 중증의료, ②산모·신생아·어린이 의료, ③재활, ④지역사회 건강 관리(만성질환, 정신, 장애인 등), ⑤감염 및 환자 안전 등이었다. 정부는 공공보건의료가 마치 필수의료 영역만 해당되는 것처럼 말하지만, 예시로 든 부분들을 자세히 보면 미용 등의 일부 비급여 의료 행위를 제외한 의료 전 분야를 지칭한다는 것을 알 수 있다.


일반적으로 공공의료라 함은 정부, 지자체 및 공공기관과 같이 공공 영역에서 제공하는 의료 서비스를 말하는 것이다. 이는 전 세계 어느 나라에서도 다르게 해석하지 않는 보편적인 정의이다. 그런데 이상하게도 대한민국에서 말하는 공공보건의료는 공공 영역에서 제공하는 의료 서비스가 아니라 그냥 전체 의료 서비스를 지칭하는 용어가 되었다. 이는 수 년 전부터 정부와 여당에서 의료가 공공재라는 말도 안 되는 주장을 해왔던 것을 정부가 구체적인 정책을 통해서 확인시켜 준 것이다.


결국 이번 제2차 공공보건의료 기본계획대로 하면, 국내에서 의료를 제공하는 대부분의 의료기관은 공공과 민간을 가리지 않고 공공보건의료를 제공하는 의료기관이 되는 것이다. 이는 민간 의료를 인정하지 않음으로써 의료의 자율성을 말살시키고, 관치의료를 더욱 공고히 하겠다는 의지의 표현이라고 볼 수 밖에 없다. 그리고 공공보건의료의 개념을 전체 의료 서비스로 확대함으로 써 정부는 그동안 자신들의 빈약한 투자로 인해 발생했던 부족한 공공의료 인프라 문제를 손쉽게 덮을 수 있게 되었다. 단어의 정의 하나만 바꾸어서 공공의료 인프라 통계를 세계 최고 수준으로 올릴 수 있게 된 것이다.


비록 당연지정제로 인해 대한민국의 거의 모든 의료기관들이 실질적인 공공의료 서비스도 제공해왔던 것이 사실이지만, 그래도 지금까지는 공공의료와 민간의료의 용어 구분은 확실히 하면서 민간에서 공공의료를 돕고 있다는 포지션을 유지하였다. 그러나 이제는 일부 미용 전문 의료기관을 제외하면, 대한민국 거의 모든 의료기관은 공공보건의료 수행 의료기관이 됨으로 인해 건강보험공단의 재정적 통제와 보건복지부의 행정적 통제라는 이중 통제를 받게 될 것이 자명해 보인다. 이는 90%이상이 민간의료기관인 대한민국의 상황에서 정부가 민간의 사유재산을 강제로 수탈하려는 의도가 내재되어 있는 것과 같으므로, 위헌적 시도로 볼 수 밖에 없다.



3. 제2차 공공보건의료 기본계획은 불필요한 지방의료원 신〮증축 및 국립중앙의료원 이전 및 신축에만 대부분의 재원을 쏟아 붇는 포퓰리즘 정책에 불과하다.


보건복지부는 제2차 공공보건의료 기본계획을 발표하면서 5년간 4.7조원의 재정을 투입하기로 하였다. 구체적인 항목을 보면, ①지역 공공병원 신〮증축, 응급·심뇌혈관질환 등 필수의료 제공 체계 확충 23,191억, ②국립중앙의료원 이전·신축, 지역 공공병원 시설·장비 보강 등 공공보건의료 역량 강화 21,995억, ③책임의료기관 확대·운영 등 공공보건의료 제도 기반 강화 1,366억 원 이었다. 그런데 재정 투입 항목들을 자세히 보면 대부분의 재정이 지방의료원 신〮증축 및 국립중앙의료원 이전 및 신축과 같은 공공병원 확충에 집중되어 있다는 것을 알 수 있다. 


정부는 국립중앙의료원을 공공의료의 컨트롤 타워로 운영하겠다는 이유로 현재의 새로운 부지로 이전 및 신축을 하려고 하는데, 이는 쉽게 납득이 가지 않는다. 국립중앙의료원을 더 키우고 병상을 더 늘린다고 해서 전국의 감염병 및 특수 질환자들을 다 수용할 수 없다는 사실은 누구나 잘 알고 있다. 따라서 국립중앙의료원은 현재의 일반 진료 영역을 과감히 줄이고, 감염병 및 특수 질환의 연구와 공공의료 정책 개발을 위한 조직으로 탈바꿈해야 한다. 이러한 구조 개혁을 통해 조직을 효율적으로 운영할 생각을 먼저 하는 것이 합당한데, 정부는 일단 병원 규모만 더 크게 늘려 놓겠다는 생각을 하는 것으로 보인다. 이는 혈세 낭비일 뿐만 아니라 국립중앙의료원을 적자 낳는 애물단지로 전락시키는 결과로 이어지게 만들 가능성이 높아 매우 우려스럽다.


그리고 또 다른 문제는 구체적인 지방의료원 신〮증축 계획들이 납득이 가지 않는다는 점이다. 계획에 따르면 서부산, 대전, 진주 등 기존 의료 인프라가 충분한 3군데 지역에 예비타당성 조사 면제를 통해 지방의료원을 신축하고, 인구 감소로 인한 환자부족 및 발달된 민간 의료 인프라로 인해 적자에 허덕이고 있는 지방 소도시 의료원 및 공공의료기관 6곳을 이전 및 신축하며, 11개 지방의료원을 증축하는 것으로 되어 있다. 3차 대학병원뿐만 아니라 종합병원을 30분에서 1시간 이내에 갈 수 있어 의료 인프라가 충분한 서부산, 대전, 진주와 같은 곳에 단순히 공공병원이 부족하다는 이유로 지방의료원을 신설하고, 이미 많은 민간의료기관들이 촘촘하게 의료 이용망을 구축하고 있는 지방 소도시에 지방의료원을 신〮증축하는 것이 과연 필요한지 의문이다.


의료취약지가 아닌 곳을 의료취약지로 둔갑시켜 불필요한 혈세를 낭비시키고, 기존 지방의료원들도 정상적인 경영이 어려울 정도로 적자가 심화되고 있는 상황에서 기존 공공의료기관 경영 정상화를 위한 지원책을 만들기는커녕 추가로 더 많은 공공의료기관을 짓고, 그 규모만 확대시키겠다는 정책은 포퓰리즘에 불과하다. 그리고 정작 의료취약지가 아닌 곳들에도 예타면제까지 해가면서 공공병원을 지으려 하는 것을 보면, 공공병원 신축 지역 선정 자체가 현실적인 필요성에 따라서 이루어진 것이 아니라, 정부와 일부 정치인들의 정치적인 목적 달성을 위해 이루어진 것이 아닌가 의심할 수 밖에 없다. 정치적인 목적 달성을 위해서 국민들의 혈세를 아무렇지도 않게 낭비하는 이러한 정책이 바로 포퓰리즘 정책임을 명심해야 한다.


그리고 이런 식으로 근본 문제에 대한 개혁 없이 불필요하고 비효율적으로 지방의료원만 늘리면, 경영 압박에 시달리는 지방의료원들은 적자에 허덕이면서도 지방의 민간의료기관들과 출혈 경쟁을 할 수 밖에 없고, 이는 오히려 지방 의료기관들의 경영 악화로 이어져 지방의 의료접근성을 더욱 악화시키는 결과로 이어지게 된다. 의료취약지를 위해서 만든 정책이 오히려 의료취약지를 더욱 늘리는 결과로 나타나는 것이다. 따라서 정부가 진정으로 지방의 공공의료의 비중을 늘리고 지역별 의료의 격차를 줄이고자 한다면, 민간의료기관들과의 상생과 협조를 통한 효율적인 의료서비스 제공 정책을 수립해야 한다.



4. 제2차 공공보건의료 기본계획의 배경이 되는 지역의료 불균형 관련 지표 등의 자료들은 오류투성이며, 자료의 신뢰성도 담보할 수 없다.


보건복지부는 제2차 공공보건의료 기본계획을 발표하면서, 지역별 필수의료 보장 강화와 지역 공공의료 기관 확대의 명분으로 지역별 의료불균형 문제를 제기하였다. 수도권 및 대도시 지역과 비도심 지역의 건강 관련 지표들을 비교하면서, 지역별로 의료 불균형이 심각하기에 이를 개선시키기 위해서 공공보건의료를 강화하기 위한 정책을 추진해야 함을 강조한 것이다. 그런데 보건복지부가 지역별 불균형의 예로 들고 있는 대부분의 자료는 서울대학교 김윤 교수가 수행했던 ‘건강보험 의료이용지도 구축 연구’ 및 이 연구를 바탕으로 이루어진 후속 연구들로부터 나온 것으로 보인다. 그런데 문제는 정책의 근거가 되는 ‘건강보험 의료이용지도 구축 연구’가 신뢰할 수 없는 오류투성이 연구라는 점이다. 


본 연구소는 지난 2019년 1월 연구 용역을 의뢰 받아 ‘건강보험 의료이용지도 구축 연구의 문제점 분석 및 관련 의료 정책들의 오류’라는 제목으로 해당 연구에 대한 분석 보고서를 작성하였다. 본 연구소가 작성한 연구용역 보고서 본문의 첫 번째 장이 바로 ‘의료이용지도 연구는 분석에 이용한 데이터부터 오류투성이이며, 분석 과정에서도 심각한 오류를 범하고 있다.’이다. 해당 보고서에서 본 연구소는 청구 데이터를 기반으로 작성된 통계는 신뢰성을 가지기 어렵다는 문제와 분석에 사용된 ‘입원 에피소드와 사망 에피소드’라는 개념이 동일 환자에서 중복 데이터가 다수 발생할 수 있어 현실을 반영하지 못한다는 문제를 지적하였다. 또한 도심과 비도심 지역의 극명히 다른 연령대 차이에 대한 고려가 부족하고, 지역을 이동하여 발생한 에피소드를 통계 분석에서 제외함으로써 우리나라에서 특징적으로 보이는 중증질환자의 수도권 집중화 현상도 사망 통계에서 반영하지 못했다는 점도 지적하였다.


따라서 보건복지부가 제2차 공공보건의료 기본계획을 추진함에 있어 가장 큰 명분으로 삼은 지역별 의료불균형은 학문적으로 증명되지 못한 상태로 볼 수 있다. 부실한 연구를 통해서 도출된 자료를 바탕으로 만들어진 정책은 현실을 제대로 반영하지 못할 뿐만 아니라, 현실을 왜곡시켜 의료 현장에서 부작용만 양산할 가능성이 높다. 그리고 애초에 지역별 의료격차나 진료권 설정 등의 정책 전제 조건부터가 잘못되었기 때문에 이 연구 결과들을 바탕으로 만들어진 의료 정책이 실효성이 있을 수가 없다. 본 연구소의 이러한 우려는 정부가 내놓은 구체적인 정책들의 면면을 보았을 때, 현실화 될 가능성이 높아 보인다. 잘못된 진단은 불행한 치료 결과로 이어진다는 의학의 기본적인 상식이 의료 정책에도 적용된다는 사실을 정부는 명심해야 하고, 관련 정책을 원점에서 재검토하는 모습을 보여야 할 것이다. 



5. 정부는 의정합의에도 불구하고 공공의전원 설립 의지를 드러내고 있고, 실효성 없는 의료인력수급 정책만을 내놓고 있다.


정부와 여당은 지난 해 코로나19 극복을 위해 헌신하던 의사들에 감사를 표하기는커녕 공공의대 설립 및 의대정원 확대 정책을 포함한 4대악 의료정책을 막무가내로 추진하여 의료계의 강한 저항에 부딪혔다. 당시 의사들은 전공의와 의대생 등 젊은 의사들을 중심으로 강하게 정부에 저항하였고, 파업까지도 불사하는 모습을 보였다. 코로나19 팬데믹이라는 혼란한 시기를 틈타 국민과 의사들을 기만하려고 했던 정부와 여당은 당시 의료계의 강한 저항과 악화되는 여론으로 인해 한 발 물러설 수 밖에 없었고, 결국 지난 해 9월 4일에 의협과의 의정합의를 통해 4대악 의료정책 추진을 중단하기로 하였다.


이에 이번에 보건복지부가 발표한 제2차 공공보건의료 기본계획에서는 의대 정원(지역의사제) 및 국립의학전문대학원 설립은 2020년 9월 4일 의정합의 원칙에 따라 의정협의체를 구성하여 논의 결과를 반영하기로 한다고 명시하였다. 그런데 해당 내용이 있는 바로 아래쪽에는 지역별 인구 천명당 의사 수 차이에 대한 그래프와 국립의전원 설립〮운영 개요가 버젓이 기술되어 있다. 이는 정부가 의정합의를 지키는 듯한 모습을 보이면서도 여전히 공공의전원 설립 의지를 굽히지 않고 있음을 알 수 있는 대목이다. 의정합의를 통해 코로나19 종식 후에 의정협의체에서 논의하기로 했던 주제들을 지속적으로 공식문서에서 언급하면서 의료계를 자극하는 것은 합의 이행의 의지가 없음을 드러내는 것으로 볼 수 있다.


또한 보건복지부는 제2차 공공보건의료 기본계획에서 부족한 지방의 간호 인력 문제를 해결하기 위한다는 명분으로 일선 간호사들이 극렬히 반대하는 지역간호사제를 추진하겠다고 하였다. 지역의사제나 지역간호사제는 효용성도 낮고, 개인의 자유를 침해하는 위헌적인 요소가 있어 실효성도 떨어지고 부작용도 많을 것으로 예상된다. 2020년 간호대학의 1학년 정원은 전국적으로 20,000명이 넘는다. 여자 입학생이 90%가까이 되는 점을 고려해 봤을 때, 태어난 해의 여자 13명중 1명이 간호대에 진학하는 수준으로 엄청난 인원이다. 그런데 이렇게 많은 인원이 매년 간호사로 배출됨에도 간호 인력은 부족하기만 하다. 인력 부족의 근본적인 문제 해결 없이 정원만 늘린다고 인력 부족 문제가 해결되지 않는다는 사실이 증명되었음에도, 정부는 또 다시 지역간호사제와 같은 실효성 없는 정책만 내놓고 있는 것이다. 


여기에 한 술 더 떠서 정부는 지방의료원 의사 인력 수급을 용이하게 하기 위해 지방의료원 파견 근무를 의무적으로 하는 공공임상교수를 도입하는 어이없는 정책을 내놓았다. 공공임상교수는 국립대병원에서 임용만 하고, 실제로는 지방의료원에서 파견 근무만 하기 때문에 실질적으로는 지방의료원 봉직의사에 지나지 않는다. 지방의료원 근무 의사들에 대한 연봉 및 처우를 획기적으로 개선시키는 방안을 통해 의사 인력을 수급하는 합리적인 방법은 제쳐두고, 국립대 교수라는 명예를 팔아서 이름만 교수인 지방의료원 봉직의사들을 손쉽게 모집하겠다는 꼼수는 아무리 생각해도 납득이 가지 않는다.



6. 결론


보건복지부가 발표한 제2차 공공보건의료 기본계획은 공공보건의료의 개념을 전체 의료 분야로 확대하여 관치의료를 강화하고, 민간의료의 성과마저 빼앗아 자신들의 과오를 덮으려는 정책으로 보인다. 또한 이 계획은 불필요한 지방의료원 신〮증축 및 국립중앙의료원 이전 및 신축에만 대부분의 재원을 쏟아 붇는 포퓰리즘 정책에 불과하다. 그리고 정책의 배경이 되었던 지역의료의 불균형 관련 자료들은 오류투성이며, 자료의 신뢰성도 담보할 수 없다. 그러면서도 정부는 9〮4 의정합의를 무시하는 듯 공공연히 의대정원 확대와 공공의전원 설립 의도를 드러내고 있으며, 실효성 없는 지역간호사제와 공공임상교수와 같은 정책도 추진하려고 하고 있다.


본 연구소 분석 결과를 보면, 결국 보건복지부가 지역별 의료 불균형을 없애고, 공공의료와 필수의료를 어느 지역에서나 보편적으로 보장하기 위해서 추진한다고 밝힌 제2차 공공보건의료 기본계획은 실효성 없는 포퓰리즘 정책이며 관치의료를 강화하면서 부작용만 양산할 것으로 보인다. 결국 부실한 문제투성이 정책에 불과한 이 계획은 지역별 의료불균형을 해소하고 공공의료와 필수의료를 강화할 대책이 아니라 오히려 악화시킬 정책이므로, 의료계뿐만 아니라 전 국민이 나서서 반대해야 할 것으로 보인다. 정부는 본 연구소가 앞서 지적한 정책의 문제점들을 받아들여 제2차 공공보건의료 기본계획을 원점에서 전면 재수정하고, 올바른 정책을 만들기 위해 의료계와 머리를 맞대어야 할 것이다.



2021년 06월 15일

 

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